道路審議会　直轄管理の指定基準（中間報告）

直轄管理区間の指定基準について

中間報告（案）

平成１０年１１月

道路審議会基本政策部会

平成１０年８月２５日、建設大臣から道路審議会に諮問された「今後の幹線道路網の整備・管理の在り方について」（諮問第４８号）については、同審議会基本政策部会を中心に審議にあたることとされ、同部会に専門的かつ集中的に検討を進める観点から、幹線道路網検討小委員会が設置されたところである。当小委員会においては、合計４回にわたる審議を行い、諮問に係る検討事項のうち一般国道の直轄管理区間の指定基準の考え方についてとりまとめたので、ここに中間報告する。

道路審議会基本政策部会

幹線道路網検討小委員会	委員長	森地茂
	委員	石田東生
		金谷邦男
		幸田シャーミン
		西谷剛
		林広敏
		山内弘隆
		山根孟

１．はじめに

道路は自動車交通の基盤であるとともに、鉄道や港湾など他のあらゆる交通機関を有機的に結合し、その機能を発揮させることはもとより、都市の骨格形成等の市街地形成機能、延焼防止機能、電気、ガス等のライフラインや情報通信網の収容機能など多様で多面的な機能を有し、国土づくり・地域づくりにおいて最も基礎的な施設として、国民に多様なサービスを提供している。

我が国の道路網は、高速自動車国道、一般国道、都道府県道、市町村道から構成され、全国レベルの道路から地域・地区レベルの道路まで、それぞれの機能や特性等に応じ、国と地方とが適切に役割を分担しつつ、密接な連携を図りながら整備・管理されている。

一般国道についてその歴史を振り返れば、戦後一級国道と二級国道の２つに区分されていた時期を経て、昭和３９年の道路法改正によって一般国道が一つにまとめられたが、その時点では、改良の進捗、管理体制の整備等に合わせ逐次直轄管理区間に編入し、最終的にはすべて国が管理することを目指していた。このため、直轄管理区間の具体的な指定基準を定める考えはなかった。

その後、国の予算や管理体制等の制約から、昭和３９年以降新たに追加指定された一般国道路線のほとんどが直轄管理区間とされないなど、昭和４０年代後半からは、直轄管理区間は微増にとどまっており、今日に至っている。

なお、現在、全部または一部が直轄管理区間となっている路線のほとんどが、道路法第５条第１項第１号又は第４号に該当しており、そのことから現在の直轄管理区間は第１号又は第４号を基本としているといえる。

このような状況から、国の責務という視点に照らし、直轄管理区間の在り方、位置付けの明確化についての要請が高まる中で、幹線道路網検討小委員会では広域的な幹線道路網における国の役割の再整理について先行して審議を進め、近年の経済・社会活動の広域化など経済・社会・国民生活を取り巻く環境の変化等に対応して、一般国道の中でも特に重要な直轄管理区間の指定基準の考え方についてとりまとめたものである。

２．国の役割と広域交通の確保

１）道路の整備・管理における国の主な役割

道路の整備・管理における国の主な役割について、歴史的な経緯や諸外国との現状比較から整理すると、

(1)	我が国の経済・社会活動の基盤等としての中枢的・根幹的な道路の整備・管理
(2)	道路網の整備・管理にあたって必要となる道路構造や標識などに関する統一的な基準・手続等の策定
(3)	道路のネットワークとしての機能を効果的に発揮させるための中枢的・根幹的な道路の整備・管理を通じた道路管理者間における調整機能の発揮が挙げられる。

この３つの役割そのものは今後も大きく変化するものではないが、その対象となる範囲については、経済・社会・国民生活の状況等に応じて変化していくものである。

２）中枢的・根幹的な道路の範囲を検討する視点

国の主な役割の一つである中枢的かつ根幹的な道路の範囲の検討にあたっては、国が直接整備・管理する必要性・緊急性等を勘案し、

(1)	全国レベルの経済・社会活動に伴う広域交通の確保などの我が国の経済・社会活動の基盤形成
(2)	災害時においても機能する信頼性の高い広域ネットワークの確保、道路空間に収容されている幹線のライフラインの保全など広域的な危機管理
(3)	地域連携の推進や自立的な都市の育成など国土・地域の骨格形成、国土の保全、国の経済・社会の中枢を成す大都市地域の都市機能の維持・向上などの国土の適正管理
(4)	車両の大型化への対応など物流効率化の支援をはじめ、道路環境対策、光ファイバー網の整備による高度情報通信社会の実現などの国家的な緊急課題への先導的かつ統一的な対応

などの視点により検討すべきである。

３）経済・社会活動の広域化と国の役割

戦後、人の移動やモノの輸送における自動車利用の割合は年々増加し、道路の役割は増大してきた。戦後の経済発展は自動車交通の拡大とともにあり、現在では生活用品をはじめモノの輸送の大半を自動車交通が担っていることなど、道路は我が国の経済・社会活動を根幹から支えている。

近年、我が国の経済・社会活動は一層活発化するとともに都道府県境を越えてますます広域化している。

こうした中で、新しい国土づくり・地域づくりの方向として従来の行政単位を越えた広域的な地域連携を推進することが求められている。

また、輸出入、製造、売買、消費といった様々な経済活動と密接に関連する物流機能の高度化・効率化は、我が国の産業全体の競争力の強化や多様な消費者ニーズの充足のために不可欠である。

このため、人流・物流の大半を担う道路の役割は重要であり、活発化・広域化する絶え間ない経済・社会活動を支えるため、円滑な広域交通を効率的かつ安定的に確保することは、我が国の持続的な発展にとって極めて重要な国家的な課題であり、直轄管理区間を検討する上で最も重要な視点である。

４）円滑な広域交通を確保するための道路の整備・管理主体

円滑な広域交通の効率的かつ安定的な確保という観点から、道路の整備・管理の主体の決定にあたっては、道路がネットワークとなって初めて機能するという特性を十分に考慮することが必要である。

都道府県境を越えるような広域交通の確保のためには、常に安定的にそのサービスを提供する連続した幹線ネットワークが必要である。このため、円滑な広域交通を確保するための中枢的・根幹的な道路については、部分的には地域的・地先的な利用が卓越しているとしても、以下の(1)から(3)を踏まえれば、複数の都道府県による整備・管理よりも国による一元的な整備・管理の方が効率的である。

(1)	都道府県境を越える人流・物流のほとんどを高速自動車国道と直轄国道で分担している現状
(2)	地方公共団体の範囲を越えて広域化する人流・物流のニーズに対して、特定地域のニーズを充足することに責任を有する地方公共団体で対応するのは、非効率な面が存在
(3)	仮に、都道府県境を越える広域交通の確保を都道府県等の地方公共団体が担うとすれば、県境部の道路整備状況の格差に見られるように、整備等のプライオリティが必ずしも一致しない地方公共団体間では整備・管理の各段階にわたって多くの調整が必要

５）直轄管理区間の地先的な管理への地方公共団体の参画の推進

一貫性のある道路管理を行うためには、その管理事務を道路毎に一つの管理者が一元的に担うことが効率的であり、また道路の利用者にとっても単純でわかりやすい。

一方、道路については、交通機能のみならず都市の緑化や景観形成といった空間機能などその機能が多岐にわたることから、少なからず地域的・地先的な利用は存在しており、直轄管理区間についても例外ではない。

したがって、直轄管理区間であっても地域に密着した面を有するという性格を踏まえ、道路管理のうち、歩道の植樹・照明の管理等の地先的な分野については、地域の意見を適切に取りいれた管理を行うことが重要であり、その一つの方策として、地方公共団体の参画を進めることも必要である。このため、地方公共団体の参画を推進するために必要となる仕組み等について整理することが必要である。

３．直轄管理区間の基本的な考え方

　先に述べたように、円滑な広域交通の効率的かつ安定的な確保により我が国の経済・社会活動を根幹から支えることは国の重要な責務の一つである。

この責務に照らして、国が直接整備・管理する一般国道の区間を指定する基準については、都道府県境を越える広域交通を確保するという国土レベルの広域性の視点、災害時においても広域交通を安定的に確保するという信頼性の視点に着目して整理することが必要である。

また、我が国の経済・社会活動を根幹から支えるという視点は、円滑な広域交通の効率的かつ安定的な確保との関連で見れば、全国レベルの経済・社会活動の中核となる重要な拠点（都市、空港・港湾など）間を効率的・効果的に連絡することであるといえる。

一方、国土づくり・地域づくりにおける国の基本的な役割として、効率性を重視しつつ、国土や地域の骨格形成、国土の保全、大都市地域の都市機能の維持・向上など国土全体を適正に管理するという視点も重要であるが、特に主要な道路においてはその空間に幹線のライフラインや高度情報通信網を収容・保全しているという視点も合わせて検討することが必要である。

　以上を踏まえ、直轄管理区間の基本的な考え方について整理すると、以下のとおりとなる。

＜直轄管理区間の基本的な考え方＞

　国土の骨格を成すとともに、国土を縦貫・横断・循環する人やモノ（道路空間を移動する電気、ガス、水、情報等を含む）の移動を安定的に確保するため、全国レベルの経済・社会活動の中核となる重要な拠点（都市､空港･港湾等）間を効率的かつ効果的に連絡する枢要なネットワーク

４．直轄管理区間の指定基準の考え方

１）高規格幹線道路の取り扱い

　高規格幹線道路は、全国的な高速道路網を構成し、地域間の活発な交流を支え、活力ある国土づくり・地域づくりを推進するなど、我が国の産業発展や地域振興に不可欠な基盤であることから、その整備・管理については国の責務とすべきである。

２）拠点の選定の考え方

　直轄管理区間の検討の基礎となる重要な拠点は、人口や産業が集中する都市、人流・物流の拠点となる空港・港湾等について選定することが適当である。

(1)広域交通の拠点となる都市

都市については、人口や産業が集中し、我が国の経済・社会活動の中核を成す拠点であるとともに、地域の中心として大量の広域交通が発生する拠点でもあることから、直轄管理区間の指定にあっては、その規模や特性を考慮しつつ重要な拠点として位置づけるべきものである。
　重要な拠点となる都市については、都市の規模や拠点性を重視し、新・全国総合開発計画（平成１０年３月３１日閣議決定）を踏まえ、都道府県の総合計画や国内外の拠点的都市についての考え方の類似事例等を参考に選定すべきである。具体的には、地方中核都市（都道府県庁所在地及び人口概ね３０万以上の市）を基本としつつ、地方都市においては、経済活動や生活の基盤となる中核的な都市（人口規模や昼夜間人口比等を考慮）とすべきである。
　なお、北海道、沖縄においては、広域交通の拠点となる都市の選定について、地域の特殊性を考慮することが必要である。

(2)重要な空港・港湾の選定

　重要な空港・港湾については、外国や他の地域への連絡口として、人流・物流の拠点となる施設であり、かつ道路との重要な結節点であることを踏まえると、直轄管理区間の指定にあたって重要な拠点として考えることができる。
　重要な拠点となる港湾については、国際競争力の強化等の観点から、広域交通の発生状況や諸外国とのつながりを考慮して、特定重要港湾とすべきである。
同様に重要な拠点となる空港についても、その利用の広域性を考慮し、大都市及び東北、九州など地方ブロックの中心となる都市の空港を基本とすべきである。

(3)その他の重要な拠点の選定

　海に突き出している半島地域等においては、その地形上の特性等から広域交通の拠点となる都市が存在しない場合が多く、内陸に位置する地域に比べて直轄国道のネットワークを形成する可能性が低い。
　このため、(1)及び(2)に掲げた重要な拠点間の連絡により、ネットワークとしてのサービスを享受することができる内陸部とのバランスの確保や国土の適正管理の観点から、一定の集積等がある半島地域等については、他の重要な拠点の選定要件や半島振興法の考え方を参考に、その中心となる市を重要な拠点とすべきである。

３）重要な拠点間の効率的・効果的な連絡の考え方

　選定された重要な拠点は、主として国土を縦貫する路線によって連絡することが可能であるが、

イ)	経済・社会活動が広域化する中で、従来の行政単位を越えた多方向の地域連携のための広域ネットワークの確保
ロ)	広域的な危機管理等の観点からネットワークの信頼性の確保
ハ)	国土・地域の骨格形成等の国土の適正管理

などの視点からみて、隣接する重要な拠点間を効率的・効果的に連絡するネットワークを構成することが必要である。

(1)重要な拠点を効率的に連絡する方法

　重要な拠点間の連絡方法については、効率的かつ信頼性の高い広域ネットワークの形成と国土の適正管理などの見地から、都道府県境を意識することなく、近接する重要な拠点を相互に、規模や機能に応じて重要度の高いものから体系的に直線で連絡するネットワーク（以下「仮想ネット」という。）を基礎として、実際の国道網に当てはめることが適切である。

　仮想ネットの構築の際には、原則として重要な拠点間を連絡する直線が交差することなく、距離が最短になるように効率的に連絡するものとする。

なお、重要な空港・港湾の多くは、先に示した広域交通の拠点となる都市に存在することから、重要な拠点間を連絡するネットワークを形成する際には拠点の整理が必要である。

(2)重要な拠点を効果的に連絡する方法

(1)で構築した仮想ネットを実際の国道網に当てはめることにより、重要な拠点間を一つの区間とする直轄管理の候補となる区間（以下「直轄管理候補区間」という）を選定する。
　その際、重要な拠点間を効果的に連絡するネットワークを形成するため、仮想ネットを形成する直線から著しく逸脱しない範囲において、重要な拠点以外の拠点（都市が連担する地域、広域交通の発生が多い重要港湾や観光地等）をより多く連絡するよう配慮する必要がある。
　また、大都市圏をはじめ放射状の道路が集中する重要な拠点においては、交通を効率的に処理する観点から、都市の中心部への分散導入や都市機能の向上に寄与する環状道路の形成を図るように、仮想ネットを実際の国道網に当てはめることが重要である。

４）広域交通の確保及び国土の適正管理の観点からの直轄管理区間の調整

(1)広域的な利用状況の確認

直轄管理候補区間について、東北や九州など地域ブロック毎に、都道府県境を越える交通や大型車交通の状況等の指標により、広域的な交通が多く利用されていることを確認する。
　なお、確認の結果、広域的な利用が相対的に見て少ない区間については、連絡する拠点の重要性や地域の実情等を勘案した上で調整する。

(2)国土全体から見た道路網配置のバランスの確認

　国土全体を広くカバーし、国土を適正に管理する観点から、直轄管理候補区間の配置が人口又は面積に対して地域毎に著しく大きな偏りがないことを確認し、全国的に見て不均衡がある場合は地域の実情等を踏まえて調整する。

５）直轄管理区間の指定基準の考え方

　高規格幹線道路の整備・管理を国の責務とするほか、直轄管理区間の指定基準の考え方については、都市間連絡、空港・港湾等の連絡の順に整理している現在の道路法の枠組みを考慮するとともに、国家的見地から重要な拠点を効率的・効果的に連絡する最小限の枢要なネットワークとする考え方に基づき、以下のとおりとする。

国土の骨格を成すとともに、国土を縦貫・横断・循環する人やモノの移動を安定的に確保するため、原則として次の(1)又は(2)のいずれかに該当する区間 (1)都道府県庁所在地等の重要な拠点を効率的かつ効果的に連絡する枢要な区間（大都市圏における広域にわたる環状道路を形成している区間を含む） (2)重要な空港・港湾と高規格幹線道路又は(1)の区間を連絡する区間
重要な拠点：重要な空港・港湾を除く	地方中核都市を基本（都道府県庁所在地及び人口概ね30万人以上)、地方の中核的な都市を考慮(人口規模や昼夜間人口比等を考慮）一定の集積等がある半島地域等の中心となる市を考慮
効率的に連絡：	原則として近接する重要な拠点間を結ぶ道路が交差することなく、最短距離で連絡
効果的に連絡：	多くの拠点をカバーできるよう連絡
重要な港湾：	特定重要港湾に限定
重要な空港：	大都市及び地方ブロックの中心都市の空港を基本

（参考）道路法上の一般国道の指定要件

第五条　第三条第二号の一般国道（以下「国道」という。）とは、高速自動車国道とあわせて全国的な幹線道路網を構成し、かつ、次の各号の一に該当する道路で、政令でその路線を指定したものをいう。

一	国土を縦断し､横断し､又は循環して､都道府県庁所在地(北海道の支庁所在地を含む｡)その他政治上、経済上又は文化上特に重要な都市（以下「重要都市」という。）を連絡する道路
二	重要都市又は人口十万以上の市と高速自動車国道又は前号に規定する国道とを連絡する道路
三	二以上の市を連絡して高速自動車国道又は第一号に規定する国道に達する道路
四	港湾法（昭和二十五年法律第二百十八号）第四十二条第二項に規定する特定重要港湾若しくは同法附則第五項に規定する港湾、重要な飛行場又は国際観光上重要な地と高速自動車国道又は第一号に規定する国道とを連絡する道路
五	国土の総合的な開発又は利用上特別の建設又は整備を必要とする都市と高速自動車国道又は第一号に規定する国道とを連絡する道路